В ближайшее время в Госдуму будет внесен окончательный вариант законопроекта «О добровольчестве (волонтерстве)». Основной посыл закона: деятельность добровольцев нужно взять под контроль. А как обстоит дело в других странах?
Формально законопроект направлен на защиту их прав: они должны заключить договор, по которому им возместят расходы и в случае чего выплатят страховку. Но добровольцы говорят, что бюрократические ограничения загубят на корню саму идею волонтерства.
|
В России волонтерство (в современном понимании этого слова) — пока еще относительно новое явление. В него вовлечено не так уж много людей. Государство и общество еще просто не успели выработать механизмы эффективного взаимодействия в этой сфере. Возможно, на российской почве пригодился бы опыт других стран. Особенно тех, где волонтерство широко распространено и где законодательство о волонтерах прошло проверку временем. Как показывает зарубежная практика, чем меньше государство вмешивается в волонтерские дела, тем легче жить и самим добровольцам, и тем, кому они помогают.
Украина
У волонтерство находится примерно на той же стадии развития, что и в нашей стране. Поэтому люди, посвятившие себя этому занятию, сталкиваются примерно с одинаковыми проблемами. В апреле 2011 года на Украине вступил в силу закон «О волонтерской деятельности». Реакция представителей украинского волонтерского движения на этот документ была резко негативной.
В законе под волонтерской помощью понимается «добровольная, бескорыстная, социально направленная, неприбыльная деятельность». Волонтерам позволено помогать кому угодно и как угодно. После перечисления основных видов волонтерской помощи следует упоминание о «других направлениях, не запрещенных законодательством». Ограничения и запреты начинаются дальше.
Во-первых, закон разрешает быть волонтерами только лицам, достигшим 18-летия. Старшеклассникам и несовершеннолетним студентам, многие из которых охотно участвовали во всевозможных благотворительных акциях, путь в волонтерство отныне закрыт. Также под запрет попадают различные программы, в рамках которых тяжелобольным детям помогают их сверстники (а такие проекты приобретают на Украине все большее распространение).
Во-вторых, документ указывает на то, что «волонтеры оказывают волонтерскую помощь на основе договора об осуществлении волонтерской деятельности, заключенного с волонтерской организацией». Люди, которые в индивидуальном порядке опекали ребенка в детском доме, искали лекарства для больных туберкулезом заключенных или своим ходом ехали в район стихийного бедствия, чтобы быть полезными тем, кому сейчас плохо, после вступления закона в силу называться волонтерами не имеют права. Кроме того, волонтерами государство отказывается считать тех, чья помощь была одноразовой.
Присваивать организациям волонтерский статус и вести их реестр призван новый «центральный орган исполнительной власти в сфере волонтерской деятельности». Тем, кто этому органу чем-то не приглянулся и не получил официального статуса, закон запрещает какое-либо использование слов «волонтер», «волонтерская деятельность» в своем названии и деятельности. Понятие «волонтерство», таким образом, стало своеобразным брендом, исключительные права на который принадлежат государству. Теперь любой меценат, желающий оплатить волонтерскую программу, вынужден иметь дело только с теми организациями, которые значатся в официальном реестре. Любое начинание, которое выходит из-под государственного контроля, автоматически попадает под запрет.
По мнению координатора волонтерской миссии «Сопротивление» Евгения Новицкого, закон, призванный нормализовать волонтерскую деятельность, фактически ставит своей целью регулировать досуг украинцев. Ведь помощь нуждающимся — это не что иное, как форма проведения свободного времени. И если государство хочет регламентировать этот способ досуга, то оно должно быть последовательным и следующим шагом подготовить законы о походе в баню, игре в шахматы, посещении дискотек, просмотре футбольных матчей и других формах организации свободного времени.
На Украине сегодня действует множество волонтерских объединений и отдельных волонтеров, которые не имеют юридического статуса и не собираются его получать. На их счету тысячи добрых дел, десятки (если не сотни) спасенных жизней. Очень часто это стихийные группы единомышленников, возникшие из виртуального общения в социальных сетях и на интернет-форумах. Никакой организационной структуры у них нет. Таким людям необходимость получать официальную бумагу, дающую им право проводить свободное время, помогая ближним, кажется совершенным абсурдом. Но закон не оставляет особого выбора: либо помогать подпольно, либо маршировать под знаменами официозного волонтерства.
Однако украинские законодатели этим не ограничились. Отныне волонтерская помощь в этой стране может осуществляться только на основе письменного договора между «волонтерской организацией» и «получателем волонтерских услуг». В отличие от больших волонтерских организаций, которые часто бывают неповоротливы, добровольные помощники из интернет-сообщества имели возможность оперативно отреагировать на проблему и в считанные часы оказаться там, где нужна помощь. Теперь этим группам быстрого реагирования связали руки. Мало того, что у них нет официального статуса, так и договор на оказание услуг они тоже заключить не могут. Легче ли будет попавшим в беду людям от того, что из-за бумажных проволочек им никто не поможет, инициаторы законопроекта вряд ли подумали.
Еще одним спорным моментом волонтерского закона является вопрос о выплате компенсаций добровольным помощникам за оказанные услуги. Закон гарантирует волонтерам возмещение трат, связанных с волонтерской деятельностью, медицинскую страховку и прочие блага. По замыслу, это должно привлечь в ряды добровольцев новых людей. Но, во-первых, работа, за которую человек берется потому, что за нее платят, а не потому, что испытывает потребность помочь другим, как-то не вяжется с представлениями о волонтерстве как о благотворительной, бескорыстной деятельности. Во-вторых, примечательно, что расходы на возмещение волонтерских трат должны по закону взять на себя волонтерские организации. Самостоятельно денег они не зарабатывают. Их фонды формируются из пожертвований и грантов. И теперь часть этих средств не дойдет до адресатов, а будет потрачена на оплату волонтерского «бескорыстия».
Закон о волонтерстве действует на Украине уже больше года. Представители волонтерских организаций пытаются усовершенствовать его своими силами. Они инициировали общественное обсуждение документа и намерены при помощи совета по развитию гражданского общества при президенте страны внести на рассмотрение парламента поправки в этот закон.
США
Соединенные Штаты Америки обладают богатейшим опытом волонтерской деятельности. В ней принимают участие не только молодежь и взрослые, но также старики и дети. В США добровольчество представлено многочисленными некоммерческими организациями — как религиозными, так и светскими. Они содержат бесплатные больницы для малообеспеченных людей, не имеющих медицинской страховки, школы, приюты для бездомных, всевозможные «телефоны доверия», помогают трудным подросткам и неизлечимо больным людям, защищают окружающую среду. Каждый девятый американский волонтер трудится в хосписах.
Наряду с волонтерами-одиночками, оказывающими помощь от случая к случаю, здесь в течение десятилетий действуют крупные организации, численность которых исчисляется тысячами человек. Разумеется, их работа не обходится без бюрократического элемента, но иначе организовать этот огромный людской поток было бы невозможно. Волонтерская деятельность широко поддерживается на государственном уровне. Этим занимается целое федеральное агентство — Корпорация государственной и муниципальной службы (Corporation for National and Community Service, CNCS). Однако система координации волонтерских проектов, управление немалыми финансовыми потоками, умение привлечь в свои ряды новых людей и максимально эффективно использовать их потенциал — это те вещи, которым американских волонтеров научило не государство. Многомиллионное волонтерское братство сумело самоорганизоваться, чтобы приносить как можно больше пользы людям.
Американское правительство при этом не стояло скромно в сторонке, а создавало для волонтеров режим наибольшего благоприятствования, стимулируя деятельность добровольческих организаций. Та же CNCS — не сборище чиновников, занимающихся распилом благотворительных средств и ставящих палки в колеса всем, кто не ходит строем. Это один из крупнейших грантодателей страны, выделяющих на волонтерские программы миллионы долларов ежегодно. Помимо поощрения благого дела у властей есть и собственный интерес: помогая обездоленным, волонтеры снимают с государства часть социальных обязательств. Поэтому государство считает возможным и даже необходимым всячески поддерживать волонтеров.
В итоге за позапрошлый год американские волонтеры бесплатно предоставили услуги, оцениваемые в 173 млрд долларов. Всего в 2010 году, по данным CNCS, в различных волонтерских программах приняли участие 26,8 млн взрослых американцев. Их общий вклад составил 8,1 млрд часов. При этом появление «неорганизованных» волонтеров-одиночек, пришедших из соцсетей, не пугает представителей власти. Они с удовлетворением отмечают, что волонтерская активность молодых людей в возрасте до 30 лет с каждым годом растет.
Законов, непосредственно регулирующих деятельность добровольцев, в США нет. Однако законодательная база в этой области все же существует: например, Акт об экономических возможностях 1964 года, Закон о государственной и муниципальной службе 1990 года или Акт о служении Америке 2009 года. Эти документы направлены на то, чтобы уточнить отношения между государством и волонтерами, разграничить полномочия добровольческих организаций и госорганов по предоставлению соцуслуг, защитить права и интересы всех действующих лиц. В целом, общий тон волонтерского законодательства в Соединенных Штатах далек от ограничительно-репрессивного.
Отметим, что государственное финансирование волонтерских начинаний имеет и обратную сторону. В начале 2000-х Белый Дом напомнил волонтерам, что они должны дополнять, а не подменять собой деятельность государственных служб. Иначе между ними возникает конфликт интересов. Например, госфинансирование добровольных пожарных дружин вызывает резкое недовольство у профсоюза профессиональных пожарных.
Во избежание щекотливых ситуаций, которые могли бы скомпрометировать волонтерство как таковое, американские власти в качестве доминирующей формы поощрения избрали поддержку через общественное мнение. В обществе создается положительный образ волонтера — патриота, гражданина, взрослого и самостоятельного человека, способного прийти на помощь и принять правильное решение в трудной жизненной ситуации. Занятия волонтерством придают человеку социальную значимость. В представлении обывателя быть волонтером — хорошо и правильно, а не помогать ближнему — как-то неловко.
Западная Европа
По другую сторону Атлантики волонтерство распространено также весьма широко. Однако в разных странах власти по-разному выстраивают отношения с волонтерами. Это связано с состоянием некоммерческого сектора, культурными традициями и прочими факторами.
Одно дело — Германия, Франция, Великобритания и другие страны, где добровольчество имеет богатые традиции. Здесь в волонтерское движение вовлечены миллионы людей. В таких странах государство занимает в отношении волонтеров позицию авторитетного покровителя, оказывающего общественным активистам всестороннюю поддержку. В специальных законах, которые бы защищали интересы волонтеров, никакой необходимости нет.
При этом государство, конечно, не упускает из виду столь значимый социальный феномен. Ведь волонтерство — это не просто жизненная установка значительной доли граждан. Это еще и громадный сектор экономики. В европейских странах объем волонтерской деятельности достигает 15% ВВП. Например, в Германии безвозмездную помощь в том или ином виде оказывает от четверти до половины взрослого населения. Без добровольческих объединений многие сферы общественной жизни просто не могли бы существовать.
Естественно, государство поощряет добровольчество и на законодательном уровне.
В той же Германии основные положения, касающиеся волонтерской службы, прописаны в Гражданском кодексе, а также в региональных законах. В этой стране государственные служащие могут быть освобождены от работы на несколько часов в неделю, чтобы посвятить это время работе с молодежью. Людям, которые на общественных началах ухаживают за престарелыми, работают инструкторами или преподавателями, предоставляются существенные налоговые льготы. Государство также берет на себя расходы по страхованию добровольных помощников. Кроме того, по закону о добровольческой деятельности в работе с молодежью, волонтеры имеют право на возмещение потерянного заработка. Понесенные расходы возмещает работодатель за счет государственного бюджета. Участие в волонтерских программах является очень важной строчкой в резюме профессионального опыта. Навыки, приобретенные за время работы в добровольческих дружинах, ценятся особенно высоко.
Европейские добровольцы прекрасно обходятся без регламентирующих документов и не видят оснований что-либо менять в этом плане. Никто из них не жалуется на неоплаченную страховку, от них не требуется вступать в организации и заключать договора. В конце концов, назойливое вмешательство государства в эту жизненную сферу многим может даже показаться оскорбительным. Это личное пространство человека, зона его персонального выбора. Практически все остальные области так или иначе затронуты государством. Добровольчество является приятным исключением. Волонтерская служба вырабатывает у молодых людей навык общественной инициативы, самостоятельных поступков. В мировоззренческом плане это прививает людям мысль, что от них самих, от их усилий много зависит в этом мире. Что на каждом лежит доля ответственности за происходящее вокруг. Что каждый из них может сделать этот мир лучше. Именно из этого и вырастает подлинное гражданское общество.
Вместе с тем добровольность труда не предполагает хаотичного характера работы. Если волонтер действует в составе организации, то их отношения, как правило, регулируются договором, строго определяющим объем работ. Волонтер также несет ответственность за выполнение норм и требований и сохранность материальных ценностей. Однако волонтерам-одиночкам при этом никто никаких препятствий не чинит.
Центральная, Восточная и Южная Европа
В государствах Центральной, Восточной и Южной Европы, где волонтерство не является органичным элементом местной культуры, картина несколько иная. В последние 10–15 лет здесь было создано особое правовое поле, способствующее развитию добровольчества. Толчком к этому послужили предпринятые ООН и Советом Европы в 1980–1990-х годах инициативы по содействию волонтерской деятельности на национальном уровне. Правительствам европейских государств было рекомендовано включать добровольчество в национальные стратегии социально-экономического развития, избавиться от барьеров, прямо или косвенно мешающих людям заниматься волонтерством, ослабить налоговый пресс на волонтерские организации. ООН также призвала предоставить волонтерам должную социальную защиту «при полном уважении к их независимости».
Последний пункт особенно важен в свете законодательных инициатив, выдвигаемых на постсоветском пространстве. Эксперты отмечают, что национальное законодательство о волонтерах обязано следовать нескольким базовым критериям. Во-первых, закон должен, скорее, облегчать волонтерскую деятельность, нежели регламентировать ее. Слишком жесткое регулирование будет подавлять спонтанные инициативы и угнетать дух волонтерства. Во-вторых, регулирование одной формы не должно исключать существование других форм (в первую очередь неформальных или ситуативных) добровольческих инициатив. В-третьих, при принятии закона нужно выяснить, как местное законодательство влияет на волонтеров: если волонтерская деятельность подавляется, необходимо сделать все возможное, чтобы устранить эти препятствия. Наконец, в-четвертых, проекты должны готовиться в тесном взаимодействии государства и гражданского общества.
Волонтерские законы в европейских странах соответствуют всем вышеупомянутым критериям. Их принятие существенно облегчило жизнь волонтерам и послужило стимулом к бурному развитию добровольчества. Например, в Чехии отсутствие у волонтеров правового статуса приводило к тому, что не трудоустроенные добровольцы теряли пособия по безработице. Бескорыстная помощь рассматривалась как нелегальная работа, хотя сами волонтеры не получали за нее ни денежного вознаграждения, ни пособий в натуральной форме. Принятие закона позволило устранить эту коллизию. При этом чешский закон о волонтерах является, пожалуй, самым несовершенным в Европе: все организации поставлены на госучет, только они имеют право набирать и обучать волонтеров, а также заключать с ними договоры. Все остальные волонтеры не признаются и не защищаются государством.
Похожая ситуация сложилась в Венгрии. Местные законы перечисляют типы организаций и учреждений, которые могут быть организаторами и получателями добровольческой помощи. НКО, привлекающие к работе волонтеров, закон обязывает регистрироваться в компетентном органе, вести личные дела добровольцев и хранить их в течение пяти лет после прекращения сотрудничества.
Некоммерческие организации Латвии в прошлом не могли возмещать волонтерам расходы: для этого потребовалось бы заключить с ними трудовой договор со всеми вытекающими последствиями. Новый закон определил правовой статус волонтеров, после чего их перестали уподоблять наемным работникам.
В Италии закон гарантирует волонтерам защиту и права, при этом налагая ряд обязанностей. Организациям необходимо страховать здоровье и ответственность волонтеров перед третьими лицами. Закон также проводит различия между добровольной помощью и трудовыми отношениями.
В Португалии закон устанавливает принципы и направления волонтерской деятельности, перечисляет права и обязанности волонтеров и регулирует их отношения с организациями некоммерческого сектора, которые занимаются набором волонтеров и координируют их деятельность.
В Румынии волонтерская деятельность всегда должна осуществляться на основании письменного контракта, что затрудняет краткосрочное или ситуативное волонтерство.
Самым либеральным законодательством о волонтерах является люксембургское. Здесь регламентируется лишь прохождение полугодовой или годовой волонтерской службы в специальных организациях, аккредитованных в министерстве по делам молодежи. Другие виды добровольной помощи законом никак не затрагиваются.
В некоторых странах волонтеры после получения официального статуса столкнулись с определенными сложностями. В основном, они касаются налогообложения: в Швейцарии, Эстонии, Бельгии и Македонии НКО обязаны платить налоги с возмещения волонтерских расходов. Это создает серьезные препятствие работе добровольческих объединений. Целесообразность таких мер является в упомянутых странах предметом общественной дискуссии.
Выбор пути
Судьба волонтерства в России зависит от того, какой путь для него выберет государство. Стремление принять закон о волонтерах свидетельствует о том, что, выбирая между, условно говоря, «украинским» и «американским» вариантами, власти отдают предпочтение первому.
Однако даже при самом неудачном для волонтеров раскладе готовность людей оказывать безвозмездную помощь нуждающимся никуда не денется. Благотворителям всегда было нелегко заниматься своим делом. А станет, благодаря государству, еще сложнее — только и всего. Но тот, кто действительно хочет сделать добро, найдет способ.
