Желание экономить: как работает новый закон «Об образовании»

С сентября этого года российская школа начала жить по новому закону «Об образовании». Какая новая жизнь ждет наших детей разобрался корреспондент «Милосердия».

С 1 сентября этого года российская школа начала жить по новому закону «Об образовании», заменившему аналогичный закон 1992-го года и закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» 1996-го года.

Новый законопроект готовился в течение четырех лет, на обсуждение был вынесен весной 2010 и собрал рекордное число поправок и изменений. Пожалуй, ни одна реформа – ни полиции, ни пенсионная, ни даже в области здравоохранения – не привлекала столь широкое внимание общественности, не порождала столько мифов и страхов и не вызывала столько споров и разногласий – в том числе, и внутри профессионального сообщества. Принятие закона, по словам министра образования Дмитрия Ливанова, знаменует собой «принципиально новый этап развития в сфере образования». При том, что, по признанию части экспертов (среди которых директора школ и учителя), никаких радикальных изменений в системе среднего образования новый закон не принесет и качественно ничего не изменит, а только закрепит те перемены, которые уже произошли в течение последних двух десятилетий.

Однако в целом общественность настроена критично и ничего хорошего от реформы не ждет. Основные страхи связаны с тем, что государство постепенно отказывается от принципа бесплатности образования и исполнения своих социальных обязательств: уже не первый год широко обсуждаются «три бесплатных обязательных предмета, а остальное – за деньги» (как вариант – «два часа русского языка в неделю»), хотя ни в окончательном проекте закона, ни в его предварительных версиях, и вызвавших в свое время шквал нареканий, ни слова об этом нет. Закон «Об образовании» вводит гарантированный минимум обязательных бесплатных предметов в рамках федеральный государственных образовательных стандартов (ФГОС), который, как уверяют министерские чиновники, останется прежним. Платные услуги, которые теперь школам официально разрешается вводить (и деньги за которые остаются в бюджете школы), не могут подменять собой бесплатные. Одновременно учителям категорически запрещается оказывать репетиторские услуги в стенах школы.

Старшим школьникам предоставляются большая самостоятельность и выбор: они могут сами выбирать учебный график и брать образовательные программы и курсы не только в школе, но и в вузе и других учреждениях, а также активно использовать дистанционные обучение. Это тоже вызывает беспокойство родителей, считающих, что таким образом среднее образование «перестает быть обязательным», хотя в законе говорится об обязательности всех трех уровней общего образования.

Однако пока никакие перемены – ни новые стандарты (для старшей школы они вводятся пока только в отдельных экспериментальных школах, а начальная и средняя и так уже живут по ним), ни продление действия результатов ЕГЭ до 4-х лет вместо прежних 18 месяцев, ни даже введение обязательной школьной формы пока не беспокоят родителей так, как идея укрупнения школ и отказ от их финансирования в зависимости от их статуса и достигнутых результатов.

«Учебный холдинг» по месту жительства

Во-первых, теперь в школу принимают только по месту жительства. Во-вторых, еще в прошлом году школы начали укрупнять, сливая с соседними, малочисленными школами, а также с детскими садами, объединяя их в комплексы. На сентябрь 2013 года, по данным московского департамента образования, уже созданы 817 многофункциональных школ на базе 2849 учреждений, и процесс объединения в холдинги продолжается.

Система «школа по месту жительства» существует в других странах, например, в Великобритании и Канаде (с единственной разницей: там отсутствует институт прописки, достаточно просто проживать по конкретному адресу, а в качестве подтверждения этому сгодится простой счет за мобильный телефон). Никак иначе в нужную школу не попадешь – если она государственная, конечно, на частные это правило не распространяется. Поэтому, покупая или арендуя дом/квартиру в большом городе, семья с ребенком чаще всего начинает искать их в том районе, который относится к школе с хорошей репутацией. Причем, может случиться такое, что четная сторона улицы записана за одной школой, а нечетная – за соседней, и цена на аренду или недвижимость будет сильно различаться – в зависимости от рейтинга школы. С одной стороны, так реализуется принцип равного доступа школ для детей, потому что администрациям школ запрещено отказывать в приеме детям, проживающим на «подведомственной» территории. С другой – это также может порождать своего рода расслоение районов города в зависимости от сетки школьных округов: со временем район рядом с хорошей школой становится дорогим, позволить себе купить или арендовать жилье могут только обеспеченные люди, дети которых и заполняют постепенно школу.

Если раньше в Москве можно было отдать ребенка фактически в любую школу, хоть на другом конце города – было бы желание возить, то по новому закону в школу теперь записывают по месту регистрации. С одной стороны, для родителей это означает определенное ограничение выбора: если рядом с домом нет «подходящего» с их точки зрения учебного заведения, то записать ребенка в другое уже будет сложно, к тому же, здесь может не оказаться свободных мест – теперь школы обязаны брать всех, кто «прописан» в этом микрорайоне. С другой стороны, было бы лукавством утверждать, что и раньше так уж каждый мог спокойно выбрать учебное заведение для своего ребенка: в школу «с именем» (а также лицей или гимназию) существовал гласный или негласный отбор в виде вступительных/проходных тестов, а иногда и в виде денежных взносов (эта практика появилась в условиях явного недофинансирования школ в 1990-е, но недавно, с введением нормативно-подушевого финансирования, заметно ослабла). Дети из ближайших домов фактически не имели шансов попасть в «сильную» школу, несмотря на «прописку», если не проходили по конкурсу и/или не оканчивали подготовительных курсов (разумеется, платных). В какой-то момент формально школам запретили тестировать детей при наборе в 1 класс, но по факту селекция сохранялась в виде этих самых дошкольных «подготовок» и «прогимназий», выпускников которых брали в первую очередь. Понятно, что чаще всего в числе не попавших в конкретную школу оказывались дети из малообеспеченных семей, у которых не было возможности оплачивать поступление сюда под видом годовых курсов подготовки к первому классу.

Некоторые учебные заведения (получившие статус лицея и гимназии) очень просто преодолели требование принимать всех по территориальному принципу, вообще отменив начальную школу и набирая к себе детей только с 5-го класса – и попасть в такое учебное заведение детям, не пройдя тщательный конкурсный отбор, было также невозможно.

Ситуация постепенно стала меняться с введением нормативно-подушевого финансирования, когда школам стало выгодно брать как можно больше детей – от их количества напрямую зависело количество государственных денег, с которыми уже не могли конкурировать родительские «конверты». И тут же во многие лицеи и гимназии стали возвращаться обратно начальные классы, и практика конкурсного отбора значительно ослабла. Какое-то время назад моих детей совершенно спокойно приняли в английскую спецшколу, в которую раньше, по словам очевидцев, попасть без внушительного вступительного «взноса» или особых знакомств было невозможно. Чуть позже я также легко перевела ребенка в другую – еще более успешную школу в центре Москвы, и опять мало кто верил, что нас взяли «просто так».

Теперь школа, не набравшая достаточного количества учеников, во-первых, рискует остаться без денег, а во-вторых, по новым правилам ее могут признать «неэффективной» и слить с соседней, более успешной. Это укрупнение школ началось уже в прошлом году: благодаря электронной записи сразу можно было определить, какие школы не набирают достаточное количество детей в классы.

Помимо очевидного желания сэкономить бюджетные деньги (а это первое, что приходит в голову, хотя бы потому что таким образом сокращаются администрация и «неэффективный» педагогический состав), у чиновников и экспертов этому есть и другое объяснение.

Федеральной программой развития образования (ФЦПРО) в свое время было решено поддерживать именно сильные школы, предоставляя им дополнительное финансирование за высокие показатели и усложненные программы.

Поэтому школы со статусами лицеев, гимназий и центров образований получали существенно больше денег, чем обычные районные школы. Предполагалось, что это будет стимулировать остальных улучшать свои показатели и подтягиваться вслед за «сильными». Но происходило обратное: в лучшие школы переходили лучшие учителя, начинали выстраиваться очереди из желающих отдать туда своего ребенка, это позволяло школам производить конкурсный отбор и наполнять классы только способными детьми – и показатели школы продолжали расти (в основе успеха любой школы и ее высоких рейтингов в той или иной степени лежит возможность селекции контингента).

Слабые же школы лишались лучших педагогических кадров, сильных учеников родители переводили в другие места, а сюда набирались те, кому было все равно, где учиться или кто не прошел конкурсный отбор в другие места – и показатели этих школ продолжали падать. Расслоение между школами росло, и со временем эксперты заговорили о появлении «школ-гетто». Проблема поляризации сильных и слабых школ выросла настолько, что сошлись во мнении даже такие непримиримые, казалось, оппоненты, как эксперты Высшей школы экономики и депутаты-коммунисты: особые школы для «сильных» детей, получающие, к тому же, дополнительное финансирование – это поддержка элитарности образования, что еще больше способствует расслоению общества.

(Интересно, что еще в первой редакции закона «Об образовании» 1992 года прямо говорилось, что «государство оказывает содействие в получении элитарного образования гражданам, проявившим выдающиеся способности»).

Теперь же систему решено изменить: статус лицея, гимназии или спецшколы перестал быть поводом для получения повышенного финансирования, всем школам теперь полагается равное количество денег в расчете на одного ученика. При этом лицеи и гимназии (у которых их статус никто не отбирал) имеют возможность получать гранты по конкурсу, показывая результаты ЕГЭ, олимпиад и пр., но это не постоянная, а разовая поддержка. А также принято решение объединять «эффективные» школы с «неэффективными», что должно, как объясняют московские власти, выровнять уровень образования и расширить «образовательные возможности» для всех учеников.

Часть школ действительно подали заявки на объединение, мирно договорившись друг с другом, обсудив это с учителями и родителями и заручившись поддержкой учредительных советов. Это укрупнение скорее выгодно «сильным» школам, которые нуждаются в дополнительных помещениях и ресурсах из-за большого количества желающих к ним попасть. К тому же, для того, чтобы у старших школьников, согласно новым стандартам, была возможность углубленно изучать профильные предметы и учиться по индивидуальному плану, в школе должно быть большее количество параллелей и профильных классов. Это может быть выгодно и учителям (тем, разумеется, кого не сократили в результате слияния) – их зарплата зависит от количества учеников в классе.

Однако на деле получается не все так гладко.

«Насильственная усредненка»

На практике слияние школ подается чиновниками под видом «инициативы снизу», хотя чаще всего родителей и педагогов просто ставят перед фактом. По свидетельству многих, решения управляющих советов некоторых школ, на которые ссылаются чиновники, были фальсифицированы. В ответ родители и учителя всячески сопротивляются нежелательным объединениям: пишут письма градоначальнику и депутатам, устраивают пикеты и выходят на «Марши миллионов». Некоторые школы в прошлом году родителям удалось отстоять, и их пока оставили в покое, но повезло не всем.

Опыт показывает, что школа «с недобором» – не обязательно «неэффективная» и не пользующаяся спросом, это может быть специализированная школа или школа, расположенная в районе, где на данный момент проживает мало детей школьного возраста – которые зачастую, после слияния, лишаются «школы у дома» и вынуждены даже ездить общественным транспортом. Да и сама по себе оценка эффективности школ по результатам ЕГЭ и олимпиад сомнительна: школа может не давать высоких показателей, но являться социально-ориентированным учебным заведением, где педагогам приходится работать с трудными детьми и детьми из неблагополучных семей, и где упор делается не на подготовку к ЕГЭ (читай – подготовку к вузам), а на воспитание и социализацию. И такой школе надо скорее увеличивать финансирование, консультировать, помогать кадрами, а не расформировывать, отправляя детей в заведомо чуждую для них среду.

Специалисты подчеркивают, что школы с «трудным» контингентом, так называемые «девиантные» школы, сливать с другими категорически нельзя. Предпочтительнее, чтобы они оставались небольшими, тогда у педагогов появляется возможность работать с каждым ребенком. Сейчас в Москве такие школы пытаются под видом «равного образования» объединить с другими, уменьшив, при этом финансовые затраты. Ведь раньше на таких детей выделялось больше денег – как на требующих больше внимания и ресурсов. Как это происходит, например, в той же Англии: на детей из социально неблагополучных семей школы получают больше денег, чем на обеспеченных. У нас же под равными возможностями чиновники понимают исключительно одинаковое финансирование, упуская из виду различия в потребностях и возможностях детей, а также стартовые условия.

Также, как показывает мировой опыт, лучше не объединять школы с очень разным уровнем учащихся, в противном случае образуются изолированные группы учеников, которые враждебно относятся к своему окружению, и никакого «выравнивания» не происходит. Непродуманное объединение по территориальному признаку, когда под одной крышей оказываются музыкальная и реабилитационная школы или спортивная школа и гуманитарный лицей, и не может вызывать понимания у общественности. А странные попытки московских чиновников объяснить пользу нововведений, сравнивая школьников с «разными огурцами», которые, если их поместить в «хороший рассол», превратятся в «одинаково хорошие соленые огурцы», порождает лишь шквал издевательских комментариев.

К тому же – нет доказательств тому, что крупная школа работает лучше, чем маленькая, где директор знает по именам всех учеников и где годами складывается уникальный коллектив и особая атмосфера, в которой всем детям одинаково комфортно учиться.

Конечно, есть успешный опыт слияния отдельных школ и постепенного «возникновения» на их основе знаменитых учебных заведений – как например, образовательный центр «Царицино». Однако его анализ показывает, что, как правило, оно происходит в ситуации, когда нет административного давления, а решения принимаются при широком учете мнений администрации школы, попечительского совета, родителей и учеников. Когда же чиновники просто ставят коллективы школ перед фактом необходимости объединения, без учета детальной проработки целесообразности такого решения и мнения всех заинтересованных сторон, то результаты бывают плачевными.