В законопроекте о внесении поправок в закон «О некоммерческих организациях» много формулировок, которые можно трактовать очень вольно, и это в случае принятия закона в первую очередь ударит по благотворительным организациям, считает Павел КАНТОР, юрист Центра лечебной педагогики:
— Ознакомившись с законопроектом, прихожу к выводу о его несовершенстве и непроработанности, которые не дают возможным рекомендовать его к принятию, так как в существующем виде он представляет собой серьезную угрозу для «третьего сектора» нашей страны с одной стороны, и не позволяет достигнуть поставленных целей – с другой. Я постараюсь обозначить точку зрения НКО, которые не занимаются и не планируют заниматься политической деятельностью.
Обязательным признаком НКО, отнесенной к «исполняющей функции иностранного агента» (далее – «иностранный агент») является «участие в организации и проведении политических акций» (ст. 2 законопроекта). Между тем, ни законопроект, ни действующее законодательство понятие «политическая акция» не раскрывает.
Такой термин используется (но не определяется и не раскрывается) в законодательстве о политических партиях, но там использовано выражение «политические и общественные акции», и не вполне ясно, как проводится между ними разграничение.
Также термин «политическая акция» используется (но тоже не определяется) в законодательстве о публичных акциях, тогда как авторы законопроекта, видимо, имеют в виду и непубличные.
По словарю одно из значений слова «политика» – вопросы и события общественной, государственной жизни. Таким образом, любое обсуждение общественно важных вопросов может рассматриваться как политическая акция.
В отсутствие ясного определения этот термин может трактоваться правоприменителем сколь угодно произвольно, а ведь именно от правоприменителя зависит отнесение или неотнесение НКО к иностранным агентам и применение ответственности за нарушение закона. Кроме того, акция, запланированная как «неполитическая», может перерасти в политическую помимо или против воли организаторов и участников, и такие примеры известны в современной России. То есть НКО в принципе может оказаться неспособной выполнить требование законопроекта о предварительной подаче заявления о включении в реестр иностранных агентов.
Но даже если представить себе, что политический характер акции не вызывает сомнений, не вполне понятно, что следует понимать под «участием (в том числе путем финансирования) в организации и проведении акции». Можно привести три примера.
Несколько членов политической партии (НКО) выступили, как частные лица, организаторами массового политического шествия.
Трудовой коллектив больницы (НКО) инициировал коллективный трудовой спор, в ходе которого были выдвинуты политические требования.
Учитель физики средней школы (НКО) в индивидуальном качестве инициировал политический пикет.
В каком из этих случаев можно говорить об участии НКО в политической акции? Граница в данных случаях совершенно не ясна.
По духу законопроекта под «получением» денежных средств следует понимать целевые поступления от иностранного источника на ведение какого-либо рода деятельности. Однако буквальное прочтение нормы законопроекта позволяет понять под «получением» денежных средств любые поступления, в том числе и от обычной хозяйственной деятельности, выручки от реализации товаров, работ и услуг (а вести такую деятельность НКО вправе).
Например, НКО занимается распространением просветительской литературы, несколько экземпляров были куплены иностранным гражданином (например, Украины). По букве законопроекта НКО «получает денежные средства».
В законопроекте отсутствует нижняя граница поступивших денежных средств, влекущих признание иностранным агентом — как по сумме, так и по доле в общих поступлениях.
Недоумение вызывает также и норма (ст. 1) об общественных объединениях, намеревающихся «после его государственной регистрации получать денежные средства и иное имущество из иностранных источников». Сплошь и рядом общественные объединения, как и другие НКО, могут не представлять себе источников своего будущего финансирования. По логике авторов законопроекта, общественные объединения должны превентивно объявлять себя иностранными агентами из опасения, что в будущем, возможно, они получат средства из иностранного источника и, возможно, займутся политической деятельностью или деятельностью, которая может быть сочтена таковой.
Нельзя не отметить неудачность формулировки «от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество из указанных источников (далее – иностранные источники)». Во-первых, НКО как получатель средств не имеет ни юридической, ни практической возможности выяснить источники средств у своего донора. Во-вторых, эти средства могут быть получены в рамках коммерческой деятельности.
Еще один пример. Коммерческая организация занимается торговлей лесоматериалами, и в частности реализует пиломатериалы за границу. Одновременно делает пожертвование на уставную деятельность НКО (например, детскому дому). Вряд ли авторы законопроекта имели это в виду, но по его букве НКО становится получателем средств из иностранного источника.
Авторы и защитники законопроекта в СМИ указывают на якобы фактическое дублирование законопроектом норм законодательства иностранных государств об иностранных агентах. Однако это не так.
Сутью аналогичных законов других стран (в первую очередь — США) является раскрытие иностранных источников финансирования политической деятельности, в первую очередь — политического лоббизма.
Так, известный закон FARA (Foreign Agency Registration Act) предусматривает регистрацию только тех лиц, которые «контролируются» иностранцами, то есть в которых степень административного и финансового участия иностранной стороны достаточна для принятия решений и определения направлений деятельности. К тому же, FARA четко определяет сферы деятельности, внутри которых «иностранные агенты» подлежат регистрации: парламентский лоббизм, финансирование избирательных кампаний и сбор средств на них, финансирование СМИ, занятых в избирательных кампаниях. Ни в коем случае FARA не распространяется на лиц, действующих в гуманитарной или социальной сфере. Законопроект же, как было указано, не определяет ни степени иностранного участия, ни сферы деятельности иностранных агентов.
Если в США участие иностранных агентов в формировании избирательных фондов кандидатов требует регистрации, то в Российской Федерации участие иностранных агентов в формировании избирательных фондов запрещено полностью и безоговорочно еще в 2002 году. Института же парламентского лоббизма не существует. Иными словами, FARA требует от иностранных агентов регистрации для ведения такой деятельности, которая в России для них и так была запрещена. Таким образом, законодательство России в этом отношении и так было жестче, чем законодательство США.
Между тем, предлагаемый законопроект ставит в положение иностранных агентов даже и те НКО, политическая деятельность которых из иностранных источников не финансируется.
Допустим, НКО занимается образовательно-реабилитационной деятельностью в отношении детей с ограниченными возможностями. Ею были получены и израсходованы по назначению денежные средства от немецкой родительской ассоциации на строительство детской площадки в реабилитационном лагере. Одновременно организация проводит встречи и обсуждения, публикует материалы, посвященные дискриминации лиц с умственными нарушениями, необходимости внесения изменений в законодательство и изменения общественного мнения по этому вопросу. Указанная деятельность по букве законопроекта может рассматриваться как политическая. Тем самым НКО приобретает статус иностранного агента, несмотря на то, что «политическую» деятельность осуществляет за счет средств из российских, а не иностранных источников.
Или благотворительный фонд собирает деньги на жизненно необходимое лечение детям. Среди поступлений есть и средства из иностранных источников. При этом глава Попечительского Совета принял участие в политической акции — предвыборной агитации в СМИ в пользу одного из кандидатов в президенты. По букве законопроекта такой Фонд становится иностранным агентом.
Отсутствие связи между статусом иностранного агента и направлением расходования средств из иностранных источников делает сбор и систематизацию информации об этом бесполезными.
Неопределенность показанных выше формулировок в случае принятия законопроекта в существующем виде приведет к следующему.
Во-первых, множество гуманитарных, благотворительных, просветительских, религиозных, научных, образовательных и т.п. НКО, опасаясь расширительного толкования закона в отношении себя, заявят о себе, как об иностранных агентах. Притом, что никакого дополнительного, сверх существующего (и весьма жесткого!) контроля они над собой не требуют. И в массе этих организаций и представляемых ими сведений потеряются те НКО, деятельность которых действительно представляет интерес для общественного и государственного контроля.
Во-вторых, те организации, которые действительно ведут политическую деятельность, финансируемую из иностранных источников, используя ту же неопределенность формулировок, будут всячески уклонятся от выполнения норм закона, вступать в споры и разбирательства с государственными органами, в том числе для приобретения популярности, имиджа «гонимого», «непримиримого борца» и т.п.
В-третьих, государственные органы получат весьма серьезный рычаг для избирательного воздействия на те или иные НКО по мотивам, далеким от целей общественного контроля за политической деятельностью. И тут нельзя не отметить жесткость санкций («приостановление деятельности», «до миллиона рублей штрафа»), притом, что нижний предел нарушений вовсе не установлен, и нарушение может оказаться совершенно незначительным.
Тем самым, при сомнительной пользе законопроект, будучи принятым, принесет и несомненный вред.
Следует отметить, что большинство требований, предъявляемых к иностранным агентам, и так выполняются. Ежегодная отчетность, включая отчет о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов, документы о расходовании денежных средств и об использовании иного имущества, в том числе полученных из иностранных источников, о целях расходования денежных средств и использования иного имущества, полученных из иностранных источников, и об их фактическом расходовании или использовании, и так представляется всеми НКО (за исключением маленьких).
Многие крупные НКО (например, фонды) проходят и обязательный или добровольный аудит (в том числе и по требованиям иностранных грантодателей).
Главный удар придется по небольшим НКО, использующим разные упрощенные формы отчетности, включая информацию о продолжении деятельности (п.3.1. ст. 32 действующего закона «О некоммерческих организациях»), поскольку им придется подавать сложную отчетность, составление которой требует юридических и бухгалтерских навыков. Кроме того, проведение аудита тоже довольно обременительно финансово для небольших организаций. Это повлечет за собой резкий рост доли административных расходов, что негативно скажется на ситуации в социально-значимых сферах, где, как правило, и действуют такие организации.
Кроме того, изменение периодичности отчетности (от ежегодных — к полугодовым и ежеквартальным) также налагает на НКО дополнительное «бюрократическое» бремя, притом, что вряд ли имеет какой-то смысл, так как итоги конкретных программ и проектов обычно выявляются к концу финансового года.
Однако главным последствием является необходимость маркировки издаваемых и распространяемых иностранным агентом материалов. Нелепость этого требования можно показать на примерах.
Русская Православная Церковь (НКО), несомненно, получает средства из иностранных источников (например, пожертвования иностранных граждан). Кроме того, высказывает свою позицию по важнейшим проблемам общества и формирует общественное мнение. Тем самым, по букве законопроекта может быть признана иностранным агентом. Данное НКО издает и распространяет «материалы» — богослужебную, богословскую литературу и пр. Неужели они должна быть промаркированы как материалы иностранного агента?
Еще пример. НКО, работающее в сфере защиты прав детей, получило иностранный грант на распространение среди специалистов медицинской или иной профессиональной литературы. Будучи купленной в обычной книжной сети, эта книга, очевидно, не имеет маркировки. Однако если иностранный агент приобрел ее для передачи в больницы и поликлиники, он обязан ее промаркировать. Каким образом? Штампом? Стикером?
Если предположить, что существует необходимость в каких-либо дополнительных формах контроля за деятельностью НКО, то поставленных целей мог бы достигнуть законопроект, содержащий:
– четкое и не допускающее двусмысленных толкований определение «политической акции», «участия в политической деятельности»;
– четкое определение «доходов, полученных от иностранных источников» для целей этого закона;
– необходимость доказывания прямой связи иностранного финансирования и политической деятельности, с возложением этой обязанности на контролирующий орган;
– минимальный порог иностранного финансирования, с которого приобретается статус иностранного агента.
Очевидно, что предложенный законопроект этим требованиям не отвечает.
