Министерство труда в январе подготовило новый проект закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации». Корреспондент «Милосердия» поговорил с членами рабочей группы, участвовавшими в подготовке законопроекта, и выяснил, какие положительные и отрицательные моменты есть в новом документе.
Предыдущую редакцию закона Минтруд опубликовал на своем сайте в ноябре прошлого года. Новая редакция вышла в январе, и, по словам членов рабочей группы, многие поправки и замечания экспертов авторы законопроекта учли. Но не все.
Член рабочей группы, президент общественной организации «Право ребенка» Борис Альтшулер в новом проекте закона выделяет два основных положительных момента.
Первый – это социальное сопровождение в качестве основного принципа социального обслуживания. «Действующий закон руководствуется такой логикой: ситуацию надо довести до разрешения. Но если ситуацию разрешить нельзя, например, у человека нет ног, – тогда социальное сопровождение он должен получать пожизненно. Новый закон это предусматривает», – поясняет Борис Альтшулер. Социальное сопровождение, по словам господина Альтшулера, отличается от простого оказания социальной услуги. Конечно, помощь человек получал и раньше – в виде инвалидной коляски или пособия. Новый проект закона предполагает, что к человеку, чья проблема не может разрешиться (например, с пожизненной инвалидностью), прикрепляется ответственный социальный работник, сопровождающий эту ситуацию.
Второй положительный момент в новом законе, по мнению Бориса Альтшулера, – это междисциплинарное ведение случаев. Это важно, во-первых, потому, что часто ситуация требует, чтобы над ней совместно работали специалисты из разных ведомств. «Например, восстановительная работа с семьей требует, чтобы в нее включилась и школа, и милиция, и служба занятости, и наркодиспансер, – поясняет господин Альтшулер. – Но для этого кто-то должен дать им распоряжение включиться. Во всем мире эту работу координирует орган местного самоуправления – в Норвегии для этого есть целый отдел социального благополучия. Есть отдельные подобные случаи и в России – с 2003 года в московской области координирующим органом стала комиссия по делам несовершеннолетних, ее постановление обязательно для всех ведомств: комиссия определяет, кто должен работать с семьей».
Во-вторых, координирующие орган важны потому, что позволяют разделить заказчика и поставщика услуг, считает Борис Альтшулер: неправильно, когда ведомство само определяет, какие услуги нужно оказать, и само же их оказывает.
С этим нововведением связан и допуск на рынок социальных услуг некоммерческих частных организаций. Координирующая организация сможет выделять им деньги на оказание социальных услуг, предусмотренные бюджетом. В ноябре, когда Минтруд вывесил на своем сайте предыдущую версию закона, у общества были опасения по поводу того, что социально необеспеченные граждане станут для таких организаций «дойными коровами», но господин Альтшулер считает, что здоровая конкуренция в этой отрасли – скорее благо, и закон должен создавать конкурентную среду.
«Например, во Франции вообще не понимают разницы между государственными и частными организациями, которые занимаются соцобслуживанием, – рассказывает он. – Там 80% социальных услуг оказывают именно некоммерческие организации, которые финансируются из бюджета».
В качестве примера Борис Альтшулер приводит частные дома престарелых, где услуга часто гораздо более высокого уровня, чем в государственных. Примером могут стать и некоммерческие организации, которые содержат негосударственные детские дома.
Однако главный специалист по муниципальной и социальной политике Института экономики города Людмила Рогозина считает, что, хотя допуск на рынок социальных услуг некоммерческих организаций – мера очень нужная и смелая, но все-таки неполная, потому что заказчик (орган исполнительной власти) должен будет выбирать – отдать ли финансирование своим коллегам (такому же органу исполнительной власти) или же на сторону – в некоммерческую организацию. Очевидно, что в большинстве случаев заказчик выберет «своего», государственного исполнителя. То есть, некоммерческая организация может попасть на рынок соцуслуг только, если ее выберет сам потребитель, объясняет госпожа Рогозина. Тогда орган соцзащиты должен будет выделить ему субсидию на оплату услуги. «А вот если бы государственный заказчик и исполнитель были бы разделена полностью, то за роль исполнителя началась бы настоящая конкуренция, которая повысила бы качество и снизила бы стоимость услуги, – рассуждает Людмила Рогозина. – Такая схема была опробована, например, в Перми, где заказчик социальной услуги – орган соцзащиты, а исполнитель – совсем другая административная структура, и соцзащита совершенно не заинтересована в том, чтобы ее «кормить». В такой ситуации заказчик-соцзащита начинает искать самого эффективного, а не самого «близкого» исполнителя». Но, по мнению Людмилы Рогозиной, эта мера для авторов проекта оказалась слишком «революционной».
В качестве положительной черты проекта госпожа Рогозина называет также целую главу про профилактику трудной жизненной ситуации в новом законопроекте. В действующем законе, по ее словам, профилактика была представлена «чисто декларативно» и не работала как норма.
Тревогу и у Бориса Альтшулера, и у Людмилы Рогозиной вызывают 2 момента в проекте закона. Первый повод для тревоги – это то, что авторы законопроекта не услышали предложения экспертов и некоммерческих организаций по поводу тех, кто стационарах: детских домах и домах престарелых. По мнению обоих экспертов, детские дома должны быть организованы по принципу не общежития, а «сопровождающего проживания». В первом случае ребенок вырастает без понятия «дом», «семья», «значимый взрослый». «Для детского дома оптимально – объединение квартирок, где прикрепленный воспитатель ночует с ними, и дети растут в среде, максимально приближенной к домашней», – уверен господин Альтшулер. Именно по такой системе работает, например, негосударственный детский дом «Отчий дом» в Кунцево. Однако успешный опыт воспитания по такой системе авторов законопроекта не убедил.
Второй повод для тревоги, по мнению Бориса Альтшулера, – это то, что вся социальная сфера, начиная с 2004 года передана на региональный уровень, и все поправки в законопроект, которые могут изменить ситуацию, вычеркиваются. «Это огромная опасность, – убежден господин Альтшулер. – Центр снимает с себя всю ответственность за то, что делается в регионах, а регионы, естественно, стараются сократить свои издержки. Да и разница между регионами велика – например, бюджет здравоохранения одного региона может отличаться от другого с таким же населением в 6 раз! Когда нет общих федеральных норм, стандартов и гарантий, на местах все то так, то сяк». Например, в 2011 году в Саратове сократили 12 социальных работников, которые занимались социальным сопровождением подростков, совершивших уголовное преступление. Но эта раздробленность регионов – общая проблема страны, считает Борис Альтшулер.
Сейчас рабочая группа планирует продолжить предлагать свои поправки в законопроект, но уже после того, как он будет внесен в Госдуму.
